Об'єднання громад - не кампанія "за показниками", громади мають приймати свідомі рішення, - В’ячеслав Негода

02.08.2016 Розмір шрифту: [+] [-]
Об'єднання громад - не кампанія "за показниками", громади мають приймати свідомі рішення, - В’ячеслав Негода

Процес децентралізації в Україні триває. В 2016 році активність об’єднання громад вищий, ніж минулого року. Немає такої потужної сили, як вибори. Проте, робота триває. Так само як триває робота й над збільшенням ефективності функціонування громад. І все ж в Міністерстві регіонального розвитку, ЖКГ та будівництва впевнені – позитивні показники будуть. Про те, як сьогодні відбуваться процес децентралізації, які проблеми потрібно вирішувати, як уряд співпрацює з парламентом та які гроші виділені на фінансування роботи громад ПРАВДІ розказав заступник міністра регіонального розвитку, будівництва та ЖКГ України В’ячеслав Негода.

В’ячеславе Андроновичу, за 1,5 роки активних децентралізаційних процесів, що вдалося зробити, а що ні?

Давайте рахувати початок процесу децентралізації не з 2015, а з квітня 2014 року, коли було прийнято урядову Концепцію реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні. Хоча реальні зміни розпочалися з реалізації законів, які дійсно були прийняті в 2015 році. Це в першу чергу закон про добровільне об’єднання територіальних громад та відповідні урядові рішення, що почали діяти з весни 2015 року.

Варто розуміти, що в Україні продовжує існувати система місцевого самоврядування та територіальної організації влади, яка взагалі не вписується ні в яку логіку і не відповідає європейським стандартам.

Найкращим в цій частині стандартом є Європейська хартія місцевого самоврядування. Вона передбачає певні правила, принципи і закони побудови влади в тих державах, які її ратифікували. Україна Хартію ратифікувала в повному обсязі, і 20 років ми намагаємося її виконати. Нею передбачено, що на всіх рівнях адміністративно-територіального устрою мають функціонувати органи місцевого самоврядування. І в нас ніби вони є і на регіональному, і на районному, і на базовому рівнях.. Але обласні та районні ради не мають власних виконавчих органів і змушені делегувати свої повноваження держадміністраціям, що якраз і суперечить і європейським стандартам, і логіці взагалі.

Щоб змінити це і провести комплексну реформу, потрібно вносити зміни до Конституції. Не створивши певних конституційних передумов, ми не можемо створити ефективну систему місцевого самоврядування на всіх рівнях.

Зміни до Конституції були розроблені і пройшли перше читання в парламенті.

Поки ж цих змін немає уряд, міністерство та експерти змушені йти іншим шляхом. Нам доводиться змінювати системні закони про місцеве самоврядування, ряд законів про органи виконавчої влади і цілий пакет інших нормативних актів. Ми пішли шляхом формування базового рівня - спроможних громад. Це, можливо, найголовніша частина реформи, тому що, не створивши базового рівня, не створивши ефективних, здатних до розвитку  територіальних громад, ми не можемо говорити про зміну  інших рівнів.

Друге важливе положення, яке є в Європейській хартії, і про яке ми забуваємо - місцеве самоврядування має бути спроможним. Цей пункт у нас по-різному розуміється. Дехто вважає, що мова тільки про кошти. Але ресурси фінансові та матеріальні – це лише складова. Спроможність – це здатність розвивати свою територію, залучати інвестиції.

В Україні понад 11 тис органів місцевого управління базового рівня, тобто територіальних громад. З них можна назвати спроможними лише міста обласного значення, частину міст районного значення, якусь частину селищ. Понад 9 тисяч територіальних громад неспроможні з точки зору не тільки ресурсів, але й перспектив до розвитку.

Сьогодні здебільшого освітні, медичні, соціальні послуги забезпечуються через райраду, оскільки маленькі громади не є дієздатними, не можуть якісно надати ці послуги. Єдиний, хто забезпечений фінансами у таких громадах -  сільській голова, секретар, бухгалтер. У них все гарантовано, вони навіть сесії не збирають, бо немає чого вирішувати.

Уряд запропонував громадам два шляхи до розвитку своїх територій: співробітництво і добровільне об’єднання.

Головна ідея полягає у створені базового рівня місцевого самоврядування - спроможних громад, яким можна передати повноваження, ресурси і відповідальність. Важливо те, що над ними вже не буде районного керівництва. Дієздатна громада стає самодостатньою, сама формує свої виконавчі органи, приймає бюджет, переходить на прямі міжбюджетні відносини. Вона не чекає подачок від району, може самостійно розробляти проекти та залучати інвесторів.

В минулому році було багато критики відносно того, що добровільне об’єднання неможливе, що уряд когось змушує об’єднуватися. Але час показав, що адміністративних важелів не використовували, пішли шляхом мотиваційних змін. В 2015 році об’єдналися близько 800 місцевих рад в 159 нових громад. Такого результату добровільного об’єднання не було в жодній країні, яка йшла цим шляхом.

Зараз процес створення громад продовжується, було невеличке затишшя в цьому напрямку, але потрібно розуміти, що в минулому році була більша мотивація місцевих лідерів до змін, бо 25 жовтня були чергові місцеві вибори. Багато хто на об’єднанні зробив виборчі кампанії.

Тепер, після виборів деякі сільські, селищні голови, депутати місцевих рад обрані на 5 років, певно, думають, а навіщо все це об’єднання особисто нам? Звичайно, публічно таку позицію ніхто не озвучує.

Минулого року пан Попеску, який сьогодні є радником українського уряду, (Даніель Попеску - Спеціальний радник Уряду України з питань децентралізації – прим.ред) висловився на адресу таких місцевих голів: «Зрозуміло, що ніякий індик з оплесками не зустрічає різдвяні свята».

Ви проговорили два підходи проведення децентралізації. Перший підхід - зміни до Конституції. Багато відомств, які починали реформи, заявляли, що потрібні саме конституційні зміни. Але поки ми бачимо, що прийняти зміни вдалося тільки в частині судоустрою. Є розуміння у Мінрегіону, чи можуть конституційні зміни в частині децентралізації відбутися, чи є на це політична воля, воля Президента?

Саме Президент вніс до парламенту проект закону про внесення змін до Конституції в частині децентралізації. Не народні депутати, а Президент. Хоча депутати, які підписували Коаліційну угоду в 2014 році, мали можливість подати відповідний проект. Вони не скористалися своїм правом законодавчої ініціативи. Це відповідь тим депутатам, які говорять, що цей проект їм не подобається.

Деякі положення змін до Конституції тлумачили по-різному. Найбільші дискусії були відносно одного питання, яке, як мені здається, і зупинило подальше просування документу в парламенті. Це питання відносно особливостей здійснення місцевого самоврядування в Донецькій і Луганській областях. Дехто вважає, що це ніби поступки сепаратистам, виходячи з Мінських домовленостей чи угод. Дехто вважає, що це узаконення тих особливостей самоврядування, які є на цих територіях.

В сприйняття багатьох, особливості здійснення місцевого самоврядування означають збільшення повноважень. Та насправді, це може бути і навпаки. У разі, якщо б було прийнято зміни до Конституції щодо децентралізації, є концептуально підготовлений проект закону, який передбачає, що чим глибше до зони бойових дій, тим менше повноважень у місцевої влади на цих територіях. Ніхто не збирався давати більше повноважень органам місцевого самоврядування в умовах окупації територій, умовах військових дій. Ця конституційна зміна дає парламенту можливість приймати закони про обмеження повноважень місцевого самоврядування на певний час.

Вважаю, що далі процес прийняття конституційних змін буде рухатися складно, та все ж текст з цією частиною чи без буде проголосований.

Ви гадаєте, що в процесі прийняття законодавчих змін в частині повноважень органів місцевого самоврядування в Донецькій та Луганській областях переможе здоровий глузд чи популізм?

Тих, хто займається зараз децентралізацією і місцевим самоврядуванням, я б назвав непереможеними оптимістами. Постійно віримо в те, що в Україні можна побудувати модель управління, де центральною ланкою буде місцеве самоврядування. Я вірю в те, що повинен перемогти здоровий глузд.

Без змін до Конституції провести структурну реформу неможливо. Ми будемо формувати територіальні громади, з великою натяжкою втискувати зміни в існуючі норми Конституції, оскільки зараз все іде на грані конституційного фолу, і це ненормально. Звичайно, в таких умовах у нас виникають проблеми, які ми не можемо вирішити. Ми не можемо гору обійти. На неї потрібно або зайти, або…

Копати вглибину…

От ми і риємо такі тунелі (посміхається).

Ви розповіли й про підхід, який впроваджуєте без внесення змін до Конституції. Склалося враження, що не вистачає якісного ефективного керівника на місцях. Чи є перспективи, що такі люди знайдуться?

Ми переконалися, що в нас не так вже й багато кадрів, які пристосовані до сучасних умов управління, коли надаються ширші повноваження, більші ресурси. На вибори йдуть, перемагають, а далі виникає багато питань. Трапляються ситуації, коли сільські і селищні голови просто подають у відставку і не хочуть далі працювати. Виборча система не дає можливість відбирати професійних менеджерів, часто до нас в політику приходять на популістських болючих точках, але коли потрібно реально вирішувати питання– немає кому...

Ми зараз по об’єднаних територіальних громадах проводимо навчальні програми, вони не є системними, але ми зустрічаємося, намагаємося допомагати. Одне з основних завдань – сформувати кадровий потенціал з людей на місцях, які можуть забезпечувати розвиток. Це найскладніше питання.  

Ми говоримо про децентралізацію, перерозподіл ресурсу, але це має робитися не задля процесу, а заради того, щоб створити умови для розвитку. Кожна громада має знайти свої ресурси, в тому числі й людські, знайти можливість розвитку з точки зору створення робочих місць, розвитку бізнесу, фермерства, туризму, садівництва, переробки.

Але ж всі хочуть фінансів, отримувати гідну зарплату…

Кожна людина розраховує на високу зарплату, але її потрібно заробити. Громада повинна заробляти, розвиватися, і об’єднані громади мають для цього можливості.

Для просування децентралізаційних процесів є певне фінансування і не лише українське. На цей рік,  3 млрд гривень – Фонд регіонального розвитку від України. Є ще багато донорів. Наприклад, Європейський Союз, 97 млн євро виділив і задекларував, що до 200 млн на рік готовий виділяти. Куди ці гроші йдуть?

Почнемо з державного бюджету. В Державному бюджеті на підтримку певних проектів регіонального та місцевого розвитку передбачено декілька програм. Одна з них - Державний фонд регіонального розвитку. Ці кошти розподіляються автоматично по схемі в залежності від кількості жителів і від рівня ВВП області. Це не є механізм, за яким можна в ручному режимі дати комусь більше чи менше. На ці кошти органи місцевого самоврядування можуть подати проекти, які відбиратимуться для фінансування на конкурсній основі. Інфраструктурні, розвиткові проекти можуть отримати співфінансування від держави. Цього року у Фонді  – 3 млрд грн. Цих коштів надалі може бути більше, якщо на місцях навчаться розробляти та реалізувати якісні проекти розвитку. Наразі на місцях недостатньо спеціалістів, які можуть розробляти такі проекти. Значна кількість громад за півроку ще не подали ніяких проектів.

Якщо говорити про міжнародну фінансову допомогу, то треба розуміти, що вона не спрямована на «тверді» проекти. Донори не інвестують в нашу економіку. Вони можуть підтримувати навчальні програми, інформаційні кампанії.

Зараз ми розпочинаємо проект U-LEAD, про який Ви згадали в запитанні. Підписана угода між Україною і ЄС, він розрахований на 4 роки. Отже не всі 97 млн євро виділятимуться в цьому році. Проект розрахований не тільки на підтримку процесу децентралізації, а й на створення центрів надання адміністративних послуг.  Буде надаватися технічна допомога для обладнання тих центрів, навчання персоналу, для провадження в центрах якісних послуг.

Також, сподіваємося, за підтримки міжнародних партнерів будуть створені центральний та регіональні офіси реформ з питань децентралізації і розвитку, Для роботи в регіональних офісах буде залучена значна кількість експертів, які створять потужні команди регіонального рівня.

Децентралізація – завдання не тільки Мінрегіону. Це комплексна реформа, яка стосується також сфери освіти, охорони здоров’я, соціальних послуг та багатьох інших сфер: це земельні відносини, природоохоронний, екологічний напрямки тощо.

Завдання центрального та регіональних офісів, за сприяння наших партнерів-донорів, - утворити єдиний координаційний центр, якій допоможе впроваджувати секторальні реформи. Просто створити спроможні громади – це половина завдання. Головне, щоб там з’явилися нормальні школи, медичні заклади, були створені умови для життя і розвитку.

Коли такий координаційний центр буде створено?

Він вже формується. Частково, проект розпочав свою діяльність. Ми відібрали з нашими партнерами координаторів регіональних офісів реформ. Зараз йде формування регіональних команд.

Цього року центр буде?

Так. Крім того, у контексті методичної та навчальної допомоги я б згадав не лише Європейський Союз. У нас працює дуже багато програм в цьому напрямку: проекти USAID, Канади, Ради Європи, Швейцарського бюро. Є шведський проект, який направлений на надання допомоги по освітянським проектам, тощо.

Широка міжнародна технічна допомога є, але нашої роботи за нас ніхто робити не буде. Нам лише допомагають ставати більш професійними.

Є багато проблем. Але певно, має бути якийсь позитив. Ми бачимо умови, в яких формуються територіальні громади, і в яких вони можуть працювати. Чи можете Ви навести приклад, які з територіальних громад, що об’єдналися є найбільш ефективними і максимально використовують ті умови, які склалися для того, щоб розвиватися?

Більшість об’єднаних громад вже мають позитивні результати. Їхні власні бюджети зросли, в середньому, вдвічі, а загальні – в п’ять разів. Десь вже відкрили ЦНАП, десь побудували чи відремонтували школу, дитячий садок чи ФАП, десь зробили сучасне вуличне освітлення. Досягнень багато. І ще більше їх буде до кінця року, коли громади використають свої нові бюджети, у тому числі - кошти державної субвенції на розвиток інфраструктури об’єднаних громад, загальна сума якої склала 1 млрд грн.

Минулого 20-30% об’єднань громад відбулося у форматі «як хто хотів і хто з ким хотів». Як результат, багато з них поки не можуть називатися ефективними. Але всі вони мають шанс.

Міжнародні експерти говорять, що децентралізація – це не швидкий процес. В Україні темпи створення громад оцінюються, як непогані. Скільки часу Україні може знадобитися, щоб провести децентралізацію, принаймні утворити громади і запустити їх роботу?

Коли створення спроможних громад йде шляхом добровільності, не можна встановити чіткі рамки. Ті ж французи говорять, що децентралізацією займаються з 80-х років. Процес йде поступово. У нас не повинно бути кампанії "за показниками". Потрібно, щоб рішення приймалися кожною громадою свідомо – це найкращий варіант. Інший варіант – адміністративний. На якомусь етапі багато країн давали громадам шанс пройти певний період добровільно консолідації, а далі приймалося рішення на вищому рівні.

Ми маємо вийти з радянської системи і створити потужні громади, спроможні до розвитку, до надання якісних послуг людям. Для тих, хто цього не захоче самостійно, може настати час, коли рішення прийматимуть за них.

На Вашу думку, коли цей час настане?

Я відчуваю, що треба працювати з парламентом. Здається, що у Верховній Раді все більше і більше прихильників саме цього напрямку. Народні депутати, які не на популізмі будують своє майбутнє, підтримують шлях адміністративного завершення процесу об’єднання громад.

Це скликання парламенту  мало б таке рішення прийняти, враховуючи, що ці депутати працюють лише другий рік.

Социальные комментарии Cackle